《中国农村经济》精华版 | 张楠、赵倪可等：​新时代中国县乡基本公共服务配置的财政基础、空间均衡与实践逻辑

新时代中国县乡基本公共服务配置的财政基础、空间均衡与实践逻辑

作者：张 楠1  赵倪可2  高 明3

作者单位：1.西南财经大学财政税务学院；              

                2.上海财经大学公共经济与管理学院；

                3.重庆理工大学经济金融学院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第12期

一、引言

共同富裕是中国式现代化的重要特征，也是实现“中国之治”的题中之义。但是，实现全体人民共同富裕是不断摸索、循序渐进的长期历史过程，不可能一蹴而就。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国，最艰巨最繁重的任务在农村。构建均衡可及的基本公共服务体系是推动县乡高质量发展的重要举措，有利于改善县乡生产生活条件，让亿万农民共享发展成果、走上共同富裕的道路。

目前基本公共服务仍存在短板，县级文化体育设施利用率不高，乡镇卫生院医务人员短缺、承载服务能力不强，农村学校硬件资源和师资不足。为此，2022年中央“一号文件”要求公共服务建设要适应农村人口结构和经济社会形态变化，加强基本公共服务县域统筹。主要原因在于财政管理体制赋予县级政府更强的公共资源统筹能力，有利于在毗邻乡镇间综合布局公共设施。因此，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的关键时点，从县乡层面统筹基本公共服务是实现第二个百年奋斗目标远景的重要抓手。

本文基于高德地图空间站点层级基础数据库2012－2021年549万个基本公共服务设施点位数据，以基础教育、医疗卫生和文化体育为切入点，对其空间布局、均等化程度以及受益状况进行测度和分析。本文的边际贡献主要在于三个方面：第一，在研究视角上，本文将宏观的财政保障机制与微观的基本公共服务纳入统一分析框架，检验政府保障机制建立后，基本公共服务供给事实是否践行财政设计原则，为理解财政配置基础提供一个完整图景。第二，在研究内容上，本文引入地图点位大数据，尝试在县乡层面对基本公共服务空间特征、均等化程度以及受益归宿进行更精细尺度的刻画，丰富和补充公共服务供给水平、均衡性等领域的相关文献。第三，在改革实践层面，本文拟通过考察基本公共服务建设在基层的推进状况，为新时代建立保障平衡充分发展的现代财政制度、建成清晰的政府权责划分模式提供经验证据和理论启示，同时也对当下推动财政改革服务共同富裕提供决策参考。

二、县乡基本公共服务配置的财政基础

财政作为国家治理的基础和重要支柱，为基本公共服务直接提供财力保障。县乡政府只有在框架清晰的事权与支出责任划分下，以转移支付体系为支撑，才能实现基本公共服务供给多样性与效能提升，达到标准、优质、普惠、均等的空间配置状态。

（一）共同财政事权与支出责任划分

为了建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，事权与支出责任改革经历了“指导性意见－全面铺开－分领域细化”三个阶段。到2020年底，中央与地方共同财政事权与支出责任划分搭建起清晰框架，基本公共服务供给效能得到系统提升。对于省以下财政体制改革，中央鼓励地方政府建立因地制宜、激励相容的财政事权和支出责任划分动态调整机制。各省遵循“省负总责、分级负责”的总思路，促进省以下各级政府财力均衡，保障基本公共服务支出。省以下各级财政支出责任的清晰界定，进一步缓解了县乡财政困难，激励基层政府完善基本公共服务供给。

（二）促进基本公共服务均等化的转移支付体系

基本公共服务可持续离不开财力资源保障，随着央地事权与支出责任改革持续纵深推进，转移支付体系也得到了完善。中国主要实行的是纵向转移支付制度，实际上为实现均衡发展目标，中央政府推行的一系列区域协作政策也具有横向转移支付特点。新时代以来，在党中央的集中统一领导下，通过协调统一和行政动员，东西部扶贫协作、省际对口支援、革命老区结对帮扶在区域合作和互助方面发挥了弥补资源不足的重大作用，提升了受援地区基本公共服务水平，缓解了区域发展不平衡不充分问题。因此，依赖于体制上的纵向转移支付与事实上的横向转移支付作为支撑，地区间财政资源配置不均衡状况不断得到改善，持续推进基本公共服务均等化。

（三）“以县为主”的财政体制改革

在城乡二元管理体制和分税制财政体制下，“中央－省－市－县－乡”五级财政管理模式的弊端逐步显现，严重削弱了县乡财政自给能力，导致县城、农村基本公共服务供给不足。为了巩固基层政权、促进平衡发展，省以下财政体制改革通过“自上而下”的分权和“从下往上”的集权来加强县级政府财权。

由此可见，通过事权与支出责任清晰划分、转移支付体系完善和“以县为主”的财政体制改革，县乡基本公共服务供给的财政基础已经打牢。但是，从资金分配到地方，再由地方政府提供基本公共服务，这个过程可能产生偏离。如果财政机制不能有效激励地方政府基本公共服务供给，会导致服务水平和质量大打折扣，造成居民获得感下降。

三、数据来源与测度方法

（一）数据来源

本研究根据2020年全国统计用区划代码和城乡划分码得到共计2852个有效县级行政区的信息，数据主要包括四部分。第一，本文使用的2012－2021年基本公共服务设施点位数据，来源于高德地图空间站点层级基础数据库。基础教育服务设施共299万个点位数据，医疗卫生服务设施共152万个点位数据，文化体育服务设施共98万个点位数据。第二，本文基于2012－2021年NPP/VIIRS夜间灯光影像数据度量经济发展水平。第三，本文采用全球人口动态统计分析数据库2012－2021年的数据，计算得到各行政区内的人口分布数量。第四，本文基于自然资源部标准地图，采用地理信息系统软件ArcGIS计算县域到省界的距离、县域到所属省份省会城市的距离作为衡量区位差异的两个指标。

（二）测度方法

本文主要从两方面评估县乡基本公共服务配置状况，以检验财政保障基础是否有效。一是基于核密度估计、全局莫兰指数和Dagum基尼系数分析基本公共服务的空间分布与均等化状况，包括全国整体、四大经济带和发展相对落后地区的基本公共服务变化等。此外，本文还选定四大城市群来分析核心市辖区与周边县乡基本公共服务差异。二是本文采用边际受益归宿方法评估地理位置偏远、经济发展缓慢的县乡是否获得更多基本公共服务。这些地区是需要财政保障机制额外支持的地区，可以体现基本公共服务配置的实践逻辑。

四、县乡基本公共服务配置的空间均衡与实践逻辑

（一）基本公共服务供给分布的动态特征

本文通过核密度估计发现，观测期间基本公共服务供给水平有所提高，区域分化程度进一步缩小。其中基础教育供给水平提高，基础医疗事业发展较为缓慢的县分布集中度下降，县域间医疗卫生服务均等化程度提高。文化体育服务整体配置状况好转，两极分化的县乡密度减小。

（二）基本公共服务的地区差异格局

东北东部经济带、黄河经济带、长江经济带和珠江－西江经济带四大经济带基本公共服务在观测期内呈现波动上升的良好走势。接着，本文选择14个集中连片特困地区与12个革命老区，分析总结其从摆脱绝对贫困到迈向共同富裕新征程中基本公共服务配置的演化过程。总体而言，2012年多数集中连片特困区各类公共服务数量远低于全国平均水平，但2021年发展落后地区公共服务供给几乎都在2012年的基础上实现了翻倍增长，区域间差距大幅缩小。革命老区基本公共服务设施配置状况的优劣表现出一定的持续性，位于领先地位的地区往往地理位置靠近东部、南部沿海。相比之下，基本公共服务增长缓慢的革命老区大多处在交界山区，受制于不利的自然地理环境，公共服务设施未能跟上发展需求。

（三）基本公共服务的城市群内部差异

本文基于四大国家级城市群，评估区域经济一体化能否促进基本公共服务均等化，以及中心城区是否对周边县乡产生“虹吸效应”。结论表明，京津冀城市群的公共服务配置打破了传统行政区划界限，中心城区并未吸附周边县乡的公共资源，非核心区获得了更多基本公共服务设施。相比之下，长三角城市群、粤港澳大湾区和成渝双城经济圈的核心地带“极化”现象导致资源向增长极汇聚，市辖区公共服务扩张速度更快，呈现核心区对周边县乡的“虹吸效应”，城市群内部基本公共服务一体化进程相对缓慢。

（四）基本公共服务的空间聚焦特征与非均等化测算

基础教育、医疗卫生和文化体育公共服务基础设施在空间上存在较强的正相关关系，相邻县域的基本公共服务配置存在明显空间依赖。为考察央地共同财政事权支出责任分档分担地区的基本公共服务非均等化程度，本文将《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中划分的五档地区分为财政高、中、低分担三组。结果表明，十年间基础教育、医疗卫生和文化体育服务的区域差距均呈现缩小态势，不均等现象得到改善。区域间公共服务配置不均等状况在整体上趋于减弱，三类基本公共服务的区域内基尼系数总体呈现波动下降状况。针对文化体育公共服务配置，由于财政高分担区包含了众多财政支持县，供给水平不高，是一种“贫瘠”的均等。财政中分担区非均衡状况明显，财政中分担区的经济水平不如低分担区，又难以像高分担区一样获得更多财政支持，形成“中部洼地”现象。

（五）基本公共服务配置的实践逻辑

本文采用边际受益归宿方法，评估没有先发优势的经济发展落后县与地理区位处于劣势的边界县是否在新时代获得了更多基本公共服务。结果表明，基础教育公共服务配置的包容性更强，地理区位处于劣势的县乡也获得了更多基础教育资源。医疗卫生公共服务配置过程中，发展较差县与发展较好县之间受益差距在缩小，非均衡供给现象逐步得到纠正。文化体育服务配置显示，弱势地区在公共服务分配中受到扶持，但地理位置劣势仍然会影响其合理分配。

五、结论与政策启示

（一）主要结论

本文主要结论如下：第一，在区域差异方面，基本公共服务配置的区域分化水平降低，原集中连片特困地区和革命老区的基本公共服务供给在观测期间实现翻倍增长。跨越行政边界的区域经济高质量一体化有助于基本公共服务配置均等化。第二，在空间配置上，基本公共服务分布呈现高聚集性。整体差距呈缩小态势，区域间配置不均等程度减弱。第三，从受益归宿上看，基本公共服务供给的“马太效应”减弱，经济落后地区和地理区位处于劣势地区获得了更多财政支持，基础教育配置的包容性更强，医疗卫生和文化体育在逐步向包容性配置方式迈进。

（二）政策启示

本文的政策启示如下：第一，在中央与地方政府事权与支出责任划分的基础上，细化省以下支出责任分配机制尤为迫切。省级政府可以将更多基本公共服务纳入省与市县共同事权，差别化下辖市县的财政支出比例，根据基层公共服务短板确定补助标准和补助方式，并对经费保障机制进行动态评估与调整。第二，由于医疗卫生和文化体育公共服务受制于各地自有财力，均等化程度仍有待提升，地方政府可以将医疗卫生与文化体育支出纳入政绩考核，增加对短板领域的专项转移支付。第三，中央政府应该继续提高对边界县、脱贫摘帽县等弱势地区的帮扶，进一步加强基层公共服务设施建设。支持手段不应局限于财政转移支付，人才输送与交通网络完善也是推进公共服务均等化的重要内容。政府应对愿意支持公共服务建设的企业提供金融支持和税收优惠，同时增强财政自筹能力，提升经济发展内生动力。第四，基本公共服务高质量一体化进程需要在城市群内部进一步加强，统筹建设区域公共服务大数据平台，实现公共服务资源有效对接和整合。

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